【摘要】
草原既是重要的生态屏障，也是牧区群众的生产生活基础。在能源开发、矿产开采、交通建设、光伏风电等项目的推进中，占用草原的情形并不少见。依法办理草原征占用审核审批，既是项目合规开工的前置条件，也是保护草原生态、维护农牧民权益的制度安排。很多建设单位只盯着用地、环评，却忽略了”占用草原还要单独审批”这一环，导致项目卡壳甚至被叫停。本文梳理草原征占用审核审批的适用范围、审批层级、基本草原保护、植被恢复与临时占用要求，帮助建设单位把这一环走稳。
一、什么是草原征占用审核审批
草原征占用审核审批，是指因工程建设、矿藏开采等活动需要占用或者使用草原时，依法向林业草原主管部门申请的审核审批手续。
核心制度要点：
- 保护优先：工程建设、矿藏开采应当不占或者少占草原，确需占用的须依法办理审批；
- 基本草原严格保护：基本草原实行严格保护，原则上不得占用，确需占用的要求更严；
- 补偿与恢复：占用草原应依法缴纳草原植被恢复费，并落实草原植被恢复责任；
- 临时占用有限期：临时占用草原有使用期限限制，到期须恢复植被。
需要明确的是，草原征占用审批与土地审批、环评审批是并列关系，不能相互替代。项目涉及的用地手续、环评手续、草原手续，哪一项都不能省。
二、适用范围：哪些情形需要办
需要办理草原征占用审核审批的典型情形：
| 项目类型 | 典型场景 | 审批关注点 |
|---|---|---|
| 能源项目 | 风电、光伏、输变电线路 | 占地范围、生态影响 |
| 矿产开采 | 露天矿、井工矿及配套 | 排土场、工业场地 |
| 交通项目 | 公路、铁路、管线 | 线路走向与取弃土场 |
| 水利项目 | 水库、渠道、堤防 | 淹没与施工占地 |
| 城镇建设 | 城镇扩展、园区建设 | 规划符合性 |
| 其他 | 旅游设施、通信基站 | 是否占用基本草原 |
判断是否需要办的第一步，是核实拟占用地块是否属于草原。草原与林地、耕地、未利用地的边界认定，应以林草部门的认定与相关图件为准。实践中，一些项目”以为占的是荒地”，实则属于草原范围，办手续时才发现，导致工期延误。
三、审批层级与基本程序
草原征占用的审批层级，通常与占用面积、是否涉及基本草原、项目性质相关。一般程序如下：
| 环节 | 主要内容 | 材料要点 |
|---|---|---|
| 前期核实 | 核实地块地类、是否基本草原 | 权属证明、地类认定 |
| 提交申请 | 向林草主管部门提出 | 申请表、项目批准文件 |
| 现场查验 | 实地核查拟占用范围与现状 | 现状与补偿情况 |
| 审核审批 | 逐级审核、依法审批 | 逐级上报 |
| 缴纳费用 | 依法缴纳草原植被恢复费 | 缴费凭证 |
| 开工与恢复 | 按批准范围使用并落实恢复 | 恢复方案与验收 |
审批层级提示：涉及基本草原、占用面积较大或跨区域的，通常需要上报更高层级审批。具体层级划分以现行规定与地方要求为准，申请前应先咨询拟占用地块所在地的林草主管部门，明确受理机关与材料清单。
四、基本草原保护与生态红线
基本草原是草原保护的核心，实行严格保护。
需要把握的要点：
- 划定与公示：基本草原由地方人民政府划定并予以公告；
- 严格管控：原则上不得占用基本草原；确需占用的，要依法履行更严格的审批程序；
- 生态保护红线：位于生态保护红线内的草原，管控更严，原则上禁止开发性、生产性建设活动，符合规定的有限人为活动除外。
避坑提示：项目选址阶段就应核对是否涉及基本草原、生态保护红线。选址一旦落入敏感区域，后续调规、审批的难度和成本将大幅上升。这与建设项目使用林地、自然保护地与湿地占用的管理逻辑一致，可参考建设项目使用林地审核审批全解与自然保护地与湿地占用审批全解中的选址核查思路。
五、草原植被恢复与费用
占用草原的”代价”，除了审批，还有恢复责任与费用。
要点：
- 草原植被恢复费：占用草原的，应依法缴纳草原植被恢复费，用于草原植被的恢复；
- 恢复责任：建设单位应落实草原植被恢复措施，按批准的方案实施；
- 验收：恢复完成后应按规定验收，未达标的继续整改；
- 临时占用：临时占用草原的，应缴纳相应费用并在规定期限内恢复植被，占用期限一般不超过两年（具体以规定为准）。
“先占后补、占而不补”是常见违规。有的项目占用草原后不落实恢复措施，草原退化后难以复原，最终既被处罚，又要承担恢复成本。建议把恢复措施纳入项目预算与施工组织，做到”占一补一、占补同步”。
在生态保护与绿色发展的政策框架下，草原生态修复往往可与绿色金融、生态补偿等政策工具结合。相关融资与政策工具可参考绿色金融与科技金融2026全解中的政策梳理。
六、法律责任与常见误区
| 误区/违规 | 表现 | 后果 |
|---|---|---|
| 未批先占 | 未办审批即占用草原 | 责令停止、恢复、罚款 |
| 少批多占 | 批了 50 亩占 80 亩 | 违法用地、处罚 |
| 忽略基本草原 | 选址落在基本草原内 | 审批受阻、需调整 |
| 占而不恢复 | 不落实植被恢复措施 | 责令恢复、处罚 |
| 临时占用超期 | 到期不恢复、继续占用 | 视为违法占用 |
| 用地审批代替 | 只办用地、不办草原手续 | 手续不全、停工 |
红线提示：不得未经批准或者采取欺骗手段非法占用草原；不得擅自改变草原用途；不得在基本草原上从事破坏草原植被的活动。非法占用草原数量较大的，可能涉嫌刑事犯罪。
七、草原与林地、耕地、未利用地的地类衔接
项目用地合规的第一个”坎”，是地类认定。同一块地，可能涉及草原、林地、耕地等多种地类，手续链条随之不同。
常见的地类组合与手续要求：
| 地类情形 | 需要办理的手续 | 提示 |
|---|---|---|
| 仅涉及草原 | 草原征占用审核审批 | 核实地类以林草认定为准 |
| 涉及草原与林地 | 草原手续 + 使用林地手续 | 两套手续都要办 |
| 涉及草原与耕地 | 草原手续 + 农用地转用/占补平衡 | 注意耕地保护红线 |
| 涉及生态保护红线 | 红线管控要求 + 相应手续 | 原则上禁止开发性建设 |
“一地多类”是项目前期最容易出问题的地方。有的项目在国土变更调查、林草资源调查中的地类认定不一致，导致手续反复。建议在选址阶段就多部门联合核实：自然资源部门核土地利用现状，林草部门核草原与林地范围，生态环境部门核生态红线，形成一份”选址合规清单”。
与使用林地的衔接方面，可参考建设项目使用林地审核审批全解中的核查思路；与自然保护地、湿地的衔接，可参考自然保护地与湿地占用审批全解。把这几套手续统筹起来排期，是项目前期工作的关键。
八、草原生态修复与草畜平衡
占用草原”占一补一”之外，草原保护的另一条主线是生态修复与草畜平衡。
草原生态修复的常见措施包括：人工种草、免耕补播、围栏封育、鼠虫害防治、退牧还草等。修复不是”撒把草籽就完事”，要根据草原类型、退化程度选择适配措施，并建立修复档案与监测记录，用数据证明修复效果。
草畜平衡是牧区草原保护的基础制度：根据草原的生产力确定合理载畜量，实现草畜平衡，防止超载过牧导致草原退化。要点包括：
- 核定载畜量：按草原类型与生产力核定；
- 减畜或增草：通过减畜、种草、补饲实现平衡；
- 监测评估：定期监测草原植被盖度、产草量；
- 责任落实：落实到牧户与经营主体。
对企业而言，若项目涉及牧区草原，除了办理征占用手续，还应注意与当地牧民的权益协调：依法补偿、落实安置、协商后续放牧安排。草原是牧民的生计基础，项目推进中尊重牧民权益、做好沟通，是避免后期纠纷的关键。
在生态保护补偿与绿色发展的政策框架下，草原生态修复项目可结合相关生态补偿与绿色金融政策推进，具体路径可参考绿色金融与科技金融2026全解。
九、占用草原的补偿安置与牧民权益
涉及牧区草原的项目，除了手续合规，还要做好牧民权益保障。
关键环节：
- 补偿标准：草原补偿（含草原植被恢复费、安置补助等）按当地规定执行，足额支付到位；
- 协商程序：涉及牧民承包草原的，应依法协商，签订补偿协议，尊重牧民意愿；
- 安置落实：对因项目失去生产资料的牧民，落实安置措施与后续生计安排；
- 公开透明：补偿标准、面积、金额应公开，接受监督。
“补偿不到位、程序不合规”是引发群体性纠纷的主要根源。项目方常误以为”钱给够就行”，但实践中，程序不规范、标准不公开、协商不充分，同样会引发矛盾，甚至导致项目停工。
给建设单位的建议：把征占用补偿与协商作为项目的独立工作包，明确专人负责、建立档案、留存协议与支付凭证。前期多花一点时间做沟通，远胜于后期花几倍成本化解纠纷。这既是法律要求，也是项目顺利推进的现实需要。
最后提示一个时间管理上的要点：草原征占用审批涉及地类认定、现场查验、逐级上报等环节，周期往往比项目方预估的要长。因此，项目建设单位应当把草原手续纳入总控工期，与用地、环评、施工许可等手续并行推进，并预留充足的缓冲时间。切忌”等施工图出来再办手续”，那样极易造成”设备进场、手续未齐”的被动局面。前期把手续链条理清、把时间排足，是项目按期开工的关键保障。
此外，涉及草原的项目在竣工与验收环节也要做好衔接：按批准范围用地的核验、草原植被恢复的验收、相关手续的归集，都应纳入竣工验收资料。手续’办在前、验在后’，形成完整闭环，项目才能真正’落地干净’，也为后续运营与再投资扫清障碍。
十、常见问题（FAQ）
Q1：项目占用的地块是”荒草地”，也要办草原征占用审批吗？
关键看地类认定。若经林草部门认定属于草原范围，无论植被覆盖度高低，都应依法办理草原征占用手续。建议在选址阶段就请林草部门出具地类认定意见，避免误判。
Q2：临时占用草原最长期限是多久？到期怎么办？
临时占用草原有明确的期限限制（一般不超过两年，具体以规定为准）。到期需要继续使用的，应重新申请；不再使用的，应按规定恢复草原植被并交还。
Q3：草原植被恢复费交给谁、怎么用？
草原植被恢复费按规定缴纳，纳入相应管理，专项用于草原植被恢复与保护。具体缴纳标准与程序以当地林草、财政部门的规定为准。
十一、行动建议
草原征占用审批的关键在”早核实、早对接、早办理“。给建设单位的建议是：在项目选址阶段就完成”三核“——核地类、核基本草原与生态红线、核审批层级，把手续链条理清楚，再倒排工期。
如果您所在企业正在推进涉及草原的项目，建议先向项目所在地林草主管部门咨询受理要求，梳理从地类认定到植被恢复验收的完整手续清单。在项目前期，请专业团队协助开展选址合规性核查与手续办理统筹，能有效避免”前期不查、后期返工”的被动局面。